Direito Administrativo do Ambiente

A Dimensão Regional: Princípios do Direito Europeu do Ambiente

· Artigo 3.º, n.º 3 Tratado da União Europeia (TUE)

“A União (…) empenha-se no desenvolvimento sustentável da Europa, assente (…) num elevado nível de proteção e de melhoramento da qualidade do ambiente.”

· Artigo 11.º Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)

“As exigências em matéria de proteção do ambiente devem ser [1] integradas na definição e execução das políticas e ações da União, em especial com o objetivo de promover um [2] desenvolvimento sustentável[1].”

· Artigo 191.º, n.º 2 Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE)

“A política da União no domínio do ambiente terá por objetivo atingir um nível de proteção elevado, tendo em conta a diversidade das situações existentes nas diferentes regiões da União. Basear-se-á nos princípios [3] da precaução e [4] da ação preventiva, [5] da correção, prioritariamente na fonte, dos danos causados ao ambiente e [6] do poluidor-pagador.”

[1] Princípio da integração:

Este princípio diz-nos que as preocupações relativas à proteção e melhoramento do ambiente devem perpassar a totalidade das políticas e ações da UE, tanto a um nível macroeconómico (políticas económicas e sociais em geral) quanto a um nível sectorial (políticas relativas à agricultura, à indústria, ao comércio, à energia…)[2]. Ou seja, que tais preocupações devem ser devidamente tidas em conta mesmo em dimensões políticas não especificamente ambientais[3].

[2] Princípio do desenvolvimento sustentável:

Embora não exista uma formulação universalmente aceite do presente princípio, a mais divulgada talvez seja a que resulta do Relatório Brundtland (1987), que nos diz ser o desenvolvimento sustentável aquele que permita a satisfação das necessidades presentes sem comprometer a capacidade de as gerações futuras satisfazerem as suas próprias necessidades e aspirações[4].

Conforme salienta Vasco Pereira Da Silva, o princípio começou por ter um alcance essencialmente económico, alertando para a necessidade de conciliar a preservação do meio-ambiente com o desenvolvimento a nível económico e social. No entanto, foi ulteriormente adotando uma dimensão jurídica, postulando uma exigência de ponderação das consequências que quaisquer decisões jurídicas de natureza económica tomadas pelos poderes públicos possam acarretar para o meio ambiente que, caso não seja respeitada – ou seja, caso os inerentes custos ambientais se revelem incomparavelmente superiores aos benefícios económicos em causa –, gerará a invalidade de tais decisões[5].

[3] Princípio da precaução:

Recentemente, têm vindo a ser feitos esforços no sentido de reduzir o âmbito do princípio da prevenção à sua dimensão restrita, procedendo-se à autonomização de um princípio da precaução, com maior amplitude[6].

Segundo um documento on-line disponibilizado pela Comissão Europeia[7], seriam cinco as diferenças entre os princípios da prevenção e da precaução, a saber:

(i) A prevenção basear-se-ia em conhecimento disponível, sendo os riscos calculáveis, ao passo que a precaução assentaria numa situação de incerteza, na qual os riscos não seriam passíveis de cálculo;

(ii) A prevenção anteciparia perigos, ao passo que a precaução se “estenderia” a montante, abrangendo meros riscos;

(iii) No âmbito aplicativo da prevenção, a ocorrência de danos seria provável caso nenhuma medida fosse tomada, ao passo que, no âmbito aplicativo da precaução, a ocorrência de danos seria incerta, não podendo ser prevista com clareza;

(iv) No caso da prevenção, o quadro regulatório fixaria critérios substanciais (ex. limites às emissões poluentes), ao passo que, no caso da precaução, a regulação seria feita através de critérios procedimentais;

(v) Relativamente à prevenção, a definição de “risco aceitável” seria predominantemente baseada em critérios científicos, ao passo que, relativamente à precaução, tal definição teria em conta critérios de aceitação social.

Conforme salienta VASCO PEREIRA DA SILVA, preferível a tal (duvidosa) autonomização revela-se a edificação de uma conceção ampla de prevenção, que permita abarcar tanto perigos naturais como riscos humanos, e tanto lesões ambientais de cariz atual como de cariz futuro, sem nunca esquecer os critérios de razoabilidade e bom senso que devem guiar o jurista do ambiente[8]. E isto, essencialmente, por cinco razões[9]:

(i) Em termos linguísticos, prevenção e precaução parecem ser expressões sinónimas[10], nada se ganhando em introduzir no campo jurídico uma diferenciação que muito dificilmente encontra correspondência na linguagem comum – há que procurar a clareza e evitar a tautologia, sobretudo num domínio como o do Direito do Ambiente, domínio ainda florescente e respeitante a todos os habitantes do planeta Terra;

(ii) Os critérios de distinção entre prevenção e precaução não são unívocos – há quem distinga os princípios com base na diferenciação entre perigos naturais (prevenção) e riscos humanos (precaução), com base no caráter atual (prevenção) ou futuro (precaução) dos riscos…;

(iii) Em matéria ambiental, a ideia de “risco zero” é uma realidade inatingível, pelo que a presunção de lesividade, associada ao princípio da precaução, que faria recair sobre quem pretendesse iniciar uma qualquer atividade o ónus da prova de que não existiria qualquer perigo de lesão ambiental se afigura como manifestamente excessiva;

(iv) Por via das derivas mais fundamentalistas do princípio da precaução, introduzir-se-ia irracionalidade no domínio do Direito do Ambiente – nomeadamente quando se reconduziria ao conteúdo de tal princípio a necessidade de adotar as devidas cautelas em relação a qualquer atividade humana, ainda que não existissem provas científicas quanto à verificação de um nexo de causalidade entre tais atividades e os efeitos danosos em matéria ambiental[11];

(v) Em última instância, e pelo já exposto, o princípio da precaução poderia não só representar um fator inibidor de qualquer fenómeno de mudança, como ser mesmo suscetível de se virar contra a própria tutela ambiental – até a adoção de medidas “amigas do ambiente” pode acarretar custos ambientais.

[4] Princípio da prevenção:

Este princípio assenta na lógica segundo a qual «mais vale prevenir do que remediar»[12], transmitindo-nos que a melhor política ambiental é aquela que previne a criação de danos ao meio ambiente, e não aquela que consiste em aguardar pela respetiva concretização para ulteriormente tentar neutralizar os seus efeitos[13]. Assim, o princípio da prevenção tanto procura, num sentido restrito, evitar perigos imediatos e concretos como, num sentido amplo, afastar eventuais riscos futuros, mesmo que ainda não sejam inteiramente determináveis[14].

[5] Princípio da correção na fonte:

Segundo este princípio, os impactos negativos sobre o meio ambiente devem ser retificados, por um lado, o mais próximo da sua proveniência possível, e por outro, na fase mais precoce possível[15].

Segundo LUDWIG KRÄMER, pode afirmar-se que, em termos gerais, o princípio ora em apreço não tem desempenhado um papel relevante nem na legiferação nem na prática eurocomunitária[16]. Em idêntico sentido se pronuncia CARLA AMADO GOMES, sustentando que o princípio se encontra sobreposto relativamente ao princípio da prevenção: o segundo absorve o primeiro[17].

[6] Princípio do poluidor-pagador:

De acordo com o princípio do poluidor-pagador, é o responsável pela criação de poluição que deve suportar os custos dela decorrentes[18].

Conforme salienta VASCO PEREIRA DA SILVA, o mesmo decorre da consideração de que os sujeitos económicos que beneficiam de determinada atividade poluente devem igualmente ser responsáveis pela compensação dos prejuízos que da mesma resultam para a comunidade[19].

Cabe salientar que, hodiernamente, o alcance do presente princípio tem sido alargado de molde a que a compensação em causa não abranja apenas os prejuízos causados, mas também os custos da reconstituição da situação, assim como as medidas preventivas necessárias para impedir ou minimizar semelhantes comportamentos de risco para o meio ambiente[20].

Por fim, cumpre ainda notar que o princípio do poluidor-pagador se realiza através dos mais diversos instrumentos financeiros, como impostos, taxas, políticas de preços e benefícios fiscais[21].

Luís Miguel Chambel Martins

Aluno n.º 20678

[1] No mesmo sentido, vide o artigo 37.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (CDFUE), segundo o qual “todas as políticas da União devem integrar um elevado nível de proteção do ambiente e a melhoria da sua qualidade, e assegurá-los de acordo com o princípio do desenvolvimento sustentável.”

[2] Ludwig Krämer, The Genesis of EC Environmental Principles, College of Europe, Brugge, 2003, p. 5.

[3] Hauke von Seht/Hermann E. Ott, EU environmental principles: implementation in Germany, in Wuppertal Papers, nr. 105, WIKUE, Wuppertal, 2000, p. 25.

[4] Cf. Hauke von Seht/Hermann E. Ott, cit. pp. 17 e ss.

[5] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito: Lições de Direito do Ambiente, Almedina, Coimbra, 2005, p. 73.

[6] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 67.

[7]http://ec.europa.eu/environment/legal/law/pdf/principles/9%20Preventive%20and%20Precautionary%20Principles_revised.pdf (Acesso em 27/10/2014).

[8] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 71.

[9] Cf. Vasco Pereira da Silva, cit., pp. 67 a 71.

[10] Excetuar-se-á, talvez, o caso da língua inglesa – cf. Vasco Pereira da Silva, cit., p. 68, nota 1.

[11] Como refere o Autor, não faria sentido abandonar a lógica causal em matéria ambiental. Antes, poderá defender-se uma presunção de causalidade ou introduzir, de outra forma, alguma flexibilidade nos critérios de determinação do nexo causal. Cf. Vasco Pereira da Silva, cit., p. 70.

[12] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 66.

[13] Ludwig Krämer, cit., p. 9.

[14] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 67.

[15] Cf. Ludwig Krämer, cit., p. 12.

[16] Ludwig Krämer, cit., p. 13.

[17] Carla Amado Gomes, Introdução ao Direito do Ambiente, AAFDL, Lisboa, 2012, p. 69 e nota 96.

[18] Assim Hauke von Seht/Hermann E. Ott, cit. p. 12.

[19] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 75.

[20] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 75.

[21] Vasco Pereira da Silva, cit., p. 75.

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